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劉新立:擴大政策性農業保險改革試點,為農業生產保駕護航

2019年04月03日 11:09中國理論網

劉新立,北京大學經濟學院風險管理與保險學系副主任

2019年《政府工作報告》中,提到“擴大政策性農業保險改革試點”、“增強保險業風險保障功能”,這為政策性農業保險的未來發展指明了方向。

農業保險的特殊性決定了其需要政策的大力扶持。2004年,中央一號文件首次提出加快建立政策性農業保險制度,2007年,中央財政首次列支21.5億元的預算額度開展保費補貼試點。2007至2018年的11年間,我國政策性農業保險試點穩步推進,2007—2018年,農業保險提供風險保障從1126億元增長到3.5萬億元,年均增速近40%;險種已經超過200個,基本覆蓋農、林、牧、漁各個領域。目前,我國農業保險業務規模已僅次于美國,居全球第二,亞洲第一。玉米、水稻、小麥三大口糧作物,承保覆蓋率已超過70%,并且均享受“中央+地方”三級財政補貼保費的政策。各省也結合當地農業生產情況,對煙葉、奶牛、橡膠、魚蝦養殖等險種,實行地方財政補貼保費政策。十一年來的試點,積累了諸多經驗,也顯示了未來改革的可能方向。

一、豐富保險產品類型,提供不同選擇,提高政策性農業保險的保障額度。近年來,保監會、財政部、農業部提出了以“擴責任、提保額、降費率、簡理賠”為核心的農業保險產品改革方向,在實踐中已經取得了一定效果。目前我國主要農作物保險保障水平已基本覆蓋直接物化成本,部分地區還開展了補充保額型、價格型、收入型以及“保險+期貨”、“互聯網+農業保險” 、“農業保險+險資直投”等多種形式的創新,通過多種方式不斷提高農業保險保障水平,提高農戶的認同感和滿意度。但就政策性農業保險來說,仍存在品種單一,受益面窄,保障力度較弱等問題,與農業生產的實際情況和經營組織、農戶的保險預期存在一定差距。

2019年的中央一號文件明確提出:按照擴面增品提標的要求,完善農業保險政策。推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。擴大農業大災保險試點和“保險+期貨”試點。探索對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補試點。因此,提高保障水平,在原來政策性險種僅僅賠償種子、化肥等物化成本的基礎上,以補充保額型、價格型、收入型等險種,賠償農民部分收入損失,是未來擴大試點的一個方向。農業的增產或農民收入的保障很大程度上離不開自然條件和市場競爭狀況的變化,自然災害的發生具有偶發性和無規律性,市場競爭狀況的變化雖然有一定周期性,但帶有隨機性。若要保證農民收入不因自然災害和市場變化而出現嚴重問題,僅保障物化成本是不足的,收入保險不失為一種綜合的保障。除此之外,也可以向農民提供多種保障額度的選擇。

例如,美國的多種風險農作物保險,其保險責任包括洪水、干旱、火山爆發、雹災、山體滑坡、火災和農作物病蟲害等多類災害,保障對象以產量為主,保險產量根據農民個人種植作物的歷史產量或地區產量來確定。該險種又分巨災保險和擴大保障保險,前者是提供最低基本保障的一種保險,除貧困農民可以免交外,農民只要按規定交納了手續費,就可以獲得巨災保險保障。保障水平為平均產量的50%,賠償價格為風險管理局公布的市場預測價格的55%。后者是在前者的基礎上開展的一種保險。農民可在最低保障的基礎上,購買更高的保障,最高投保產量可達到平均產量的85%,投保價格為風險管理局公布的市場預測價格的100%。

二、加強政策性農業保險的宣傳。在十一年的政策性農業保險推行過程中,有呼吁增加保障力度的聲音,也有農民對農業保險置之不理的情形。例如,2018年山東壽光遭遇洪水災害導致菜農損失巨大之后就發現,壽光市推行了5年的政策性蔬菜大棚農業保險投保率不足千分之一,14萬受災大棚僅120個上了保險。如果投保率高一些,菜農的損失還能得到一定的補償。再有,筆者在海南省風災指數保險產品試點過程中,了解到盡管進行了培訓,但仍有農場在第一年投保但未有理賠經歷后,第二年便不再續保。這些問題背后的原因在于,部分地區宣傳力度不足導致農民保險意識不強,其次因地方特色品種無中央補貼,市縣政府對推動政策性農業保險意愿不強。另外就是即使有培訓,但保險意識、風險管理意識的建立和理解,需要一個過程,培訓與解釋也應是持續的。因此,加強農業保險的培訓,讓農民了解相關要求與作用,是推動農業保險發展的重要工作。   

三、加強相關技術的支持。當前我國政策性農業保險的標的還是以基本糧食作物為主,養殖業中不包含水產養殖。水產因價值大、風險高、理賠定損難等原因,一直未被列為可投保政策性保險險種。水產損失的鑒定確實較為困難,例如一個甲魚塘在臺風期間受災導致多只甲魚出逃,但是保險公司實際上很難客觀認定魚塘內原有多少數量的甲魚,在理賠上也就會出現實際的困難。此外在理賠過程中,出現道德風險的概率也比較大。這就需要圍繞需求導向,加快農業保險服務體系建設,加強相關技術的支持,或引入第三方鑒定機構,提高農業損失鑒定能力。   

四、加強農業保險損失控制功能。任何一種保險產品,除了損失補償功能之外,都具有損失防控的功能,農業風險是典型的純粹風險,即只有損失的可能,沒有獲益的可能。對于農業保險的投保人來說,遭遇損失后能得到經濟補償,固然是雪中送炭,但如果能有防災防損方面的支持或激勵,使得損失能夠得到一定控制,則不失為一種更積極的效果,而且從全社會的角度來說,這是純粹的損失。保險的損失防控功能可以通過費率的市場調節來實現,也可以通過創新型的產品形式來實現。對于前者,風險低的承保對象費率低,則投保人會有防災防損的經濟動力。保險公司如果具有一定的專業性,也可以通過規模化的損失預防措施降低預期損失,這在經濟上也是可行的。對于后者,傳統保險不可避免地具有道德風險和逆向選擇,而天氣指數保險完美地解決了這一問題,不僅控制了道德風險,而且激發了投保人主動防災防損的動力。在指數保險的情形,賠付只與相關的天氣指數有關,而與實際損失無關,則投保人有激勵在損失發生前采取措施預防,在損失發生后采取措施減損,這就進入了一種良性循環。

政策性農業保險是國家扶持農業發展的做法,以保險公司市場化經營為依托,政府通過保費補貼等政策扶持,對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的保險。通過穩步擴大政策性農業保險試點范圍,持續加大支農惠農力度,使得農業保險成為農業生產和農民增收的“助推器”、“穩定器”。

作者簡介:劉新立,理學博士,副教授,現任北京大學經濟學院風險管理與保險學系副主任,北京大學中國保險與社會保障研究中心副秘書長。她是全國風險管理標準化技術委員會委員專家組成員。主持國家社科基金、教育部哲學社會科學基金等項目,參與國家自然科學基金項目等十余項。在《金融研究》、《保險研究》國內外學術刊物發表論文多篇,出版專著三部,譯著一部。曾獲北京大學第十屆人文社會科學研究優秀成果獎。

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